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O Reajuste de Tierras, a Integración Inmobiliaria e o Mercado Imobiliário na Colômbia

02/12/2020, 17:19

Por Orlando Ribeiro

No artigo anterior, O Reparcelamento e o Mercado Imobiliário em Portugal, vimos que o Reparcelamento, um instrumento urbanístico recentemente incorporado pelo Brasil com o propósito de operacionalizar intervenções urbanísticas que demandam reconfiguração da estrutura fundiária, tem sido utilizado em solo português como um instrumento de extensão urbana, caracterizada pela ampliação de áreas urbanas consolidadas sobre áreas de urbanização programada definidas pelo Planejamento Urbano local.  Vimos também que, para que possamos compreender o potencial que o Reparcelamento possui como instrumento de Política Urbana, precisamos analisar como ele funciona em outros países, uma vez que não é difundido no Brasil. Neste artigo analisaremos como o Reparcelamento funciona na Colômbia, onde recebe as seguintes denominações: Reajuste de Tierras e Integración Inmobiliaria.

A Colômbia vem enfrentando, nas últimas 5 décadas um crescente processo de urbanização. Segundo dados da Sistema Estatístico Nacional Colombiano DANE (2019), a população urbana na Colômbia passou de 39% em 1951 para 76% em 2005, quase dobrou. Na Colômbia, a ocupação territorial apresenta concentração populacional em metrópoles regionais; como Bogotá (capital nacional), Medellín, Santiago de Cali, Barranquilla; e em um número expressivo de cidades intermediárias. Assim, na medida que a população foi crescendo, a aglomeração urbana começou a afetar as cidades intermediárias, provocando o surgimento novos centros urbanos nas periferias do território urbano. Nesse cenário de cidade fragmentada, proliferaram as cidades que sofreram com crescimento acelerado e inesperado, e que não tiveram um adequado controle e/ou planejamento por meio de instituições públicas nacionais, regionais e locais.

Nesse contexto os processos de urbanização cobram da Administração Pública local, o atendimento às necessidades de estabilidade social e qualidade de vida, bem como o aumento da oferta de bens e serviços públicos em condições de cobertura e qualidade, demandando esforços dos agentes públicos de planejamento e gestão territorial no enfrentamento: da crescente demanda por recursos naturais, espaços públicos e mobilidade; da garantia da segurança urbana e alimentar; do estímulo ao desenvolvimento comercial, turismo e crescimento econômico; da equitativa distribuição de riqueza; do combate à segregação espacial, ao desemprego e aos efeitos climáticos; da administração de conflitos socioculturais e ambientais; da atenção aos processos de gentrificação, etc. Tais necessidades são potencializadas pelo crescimento demográfico focado nas áreas urbanas, seja por meio da taxa de natalidade dos habitantes desses territórios, quanto por deslocamentos populacionais forçados (violência) ou voluntários (busca de oportunidades exclusivas de habitantes de grandes cidades).

No enfrentamento desses desafios, algumas cidades colombianas como Bogotá, Medellín, Envigado e Santiago de Cali, têm protagonizado intervenções mediadas pelos instrumentos urbanísticos Reajuste de Tierras e Integración Inmobiliaria, coordenadas pela Administração Pública (nacional, regional e local). Tais intervenções tem como propósitos a estruturação e a reestruturação territoriais, sob planos que obedeçam simultaneamente: às condições atuais e suas projeções, por meio do monitoramento de dados confiáveis e da observação da dinâmica urbana; e da realização das ações oportunas de correção e fortalecimento locais.

Assim como o Brasil, a Colômbia é um Estado social de direito, organizado em forma de República unitária, descentralizada, com autonomia de suas entidades territoriais, democrática, participativa e pluralista, fundamentada no respeito à dignidade humana, no trabalho e na solidariedade das pessoas que à integram e na prevalência do interesse geral. A Constituição Federal Colombiana (1991) incorporou 2 princípios que foram determinantes na posterior formulação da sua legislação nacional denominada Lei de Ordenamento Territorial – Lei n.º 388 (COLÔMBIA, 1997) – como: a ‘função social e ecológica da propriedade’; e ‘a prevalência do interesse geral sobre o particular’. Ambos os princípios se equiparam ao que as Constituições federais brasileira e portuguesa determinam como ‘função social da propriedade’.

A Lei de Ordenamento Territorial colombiana, equivalente ao nosso Estatuto da Cidade, acrescentou mais 2 novos princípios: a ‘função pública do Planejamento Urbano’ e a ‘distribuição equitativa dos encargos e benefícios dos processos de urbanização’. Ambos são especificados por meio de instrumentos de planejamento e gestão do solo, que aplicados de forma articulada, constitui a base para dotar as Administrações Públicas municipais colombianas de ferramentas concretas para alcançar os objetivos de ordenamento territorial. Dentre estes instrumentos encontram-se o Reajuste de Tierras e a Integración Inmobiliária.

O Reajuste de Tierras e a Integración Inmobiliaria nascem posteriormente à explosão dos processos de expansão e desenvolvimento urbano, suscitada pela industrialização, quando se geraram, de um lado, atuações especulativas consideráveis ao fazer fortunas privadas no mercado com dinheiro público investido em obras a serviço de alguns proprietários fundiários e por complicações burocráticas e conflitos ocasionados por processos de desapropriação disfuncionais. Estas dificuldades fizeram surgir a iniciativa política para se evitar as ‘desapropriações’ e canalizar a intervenção direta dos proprietários fundiários afetados em operações urbanísticas, evitando sua alienação do processo, forçando-os a investir na urbanização antecipadamente, em virtude de quanto eles poderiam pedir por suas terras quando estiverem convertidas em um lote urbano dotado de nova infraestrutura e de redes secundárias de fornecimento de serviços públicos.

Na Colômbia, os projetos executados pelo Reajuste de Tierras e Integración Inmobiliaria podem ser propostos pela Administração Pública municipal, por comunidades ou indivíduos interessados em seu desenvolvimento. Entretanto, independente de quem seja o proponente da intervenção urbanística, seja público ou privado, os proprietários que compõe as Unidades de Atuação Urbanística, bem como eventuais participantes (investidores) previstos pelos Planos Parciais, sejam estas de gestão privada ou mista, terão obrigações a cumprir como: a promoção e financiamento das despesas inerentes à elaboração do Plano Parcial; o financiamento da urbanização de todos os lotes de acordo com as determinações do Plano Parcial; a realização da distribuição equitativa de encargos e benefícios entre os proprietários afetados; e a cessão obrigatória e gratuita à Administração Pública municipal ou distrital, de áreas destinadas a execução de vias, áreas públicas (recreativas, verdes, etc.), equipamentos coletivos, entre outros, em conformidade com o estabelecido.

O primeiro passo para aplicação do Reajuste de Tierras ou Integración Inmobiliaria nas cidades colombianas é aprovar um Plano Parcial específico para este propósito. Este processo, embora tenha a participação popular, não estabelece condições em número (mínimo) de pessoas para sua aprovação. As 5 (cinco) etapas características de um Plano Parcial são: [1] etapa preliminar, [2] diagnóstico, [3] formulação, [4] aprovação, [5] implementação e monitoramento”.

A [1] etapa preliminar inclui um processo de análise prévia das condições de sua elaboração e posterior execução. Como resultado, são estabelecidas as condições de viabilidade e sustentabilidade para a preparação e posterior execução do Plano Parcial proposto.

O [2] diagnóstico deve partir da avaliação das políticas e estratégias de gestão dos sistemas estruturantes da cidade que influenciam o desenvolvimento da área do Plano Parcial, suas condições ambientais, infraestrutura, espaço público, uso, forma de ocupação, posse e outras características socioeconômicas das propriedades que a compõem. Como resultado, deve ser elaborada uma estratégia abrangente de desenvolvimento espacial da área de cobertura do Plano Parcial, juntamente com uma análise dos instrumentos necessários para sua execução.

A [3] formulação consiste na elaboração da proposta completa do Plano Parcial, que deve conter um conjunto de informações obrigatórias e seguir uma estrutura que contemple entre outras: o documento técnico de suporte (que conterá pelo menos: relatório de justificação; suas condições de partida e critérios de projeto, explicando as condições avaliadas na fase de diagnóstico; a relevância, procedência, as determinações e as estratégias territoriais que respondem ao problema proposto); os objetivos e critérios da abordagem proposta; a apresentação da solução adotada (estratégia territorial; estratégia de integração com os sistemas de espaço público, áreas verdes, transporte de massa; desenho urbano proposto (forma de ocupação e usos específicos do solo); apresentação da estratégia de gestão proposta, dos sistemas e instrumentos de gestão escolhidos a serem aplicados, bem como da estratégia financeira e institucional; a quantificação das características físicas e financeiras da intervenção; o mapeamento necessário; o projeto de decreto que adota o Plano Parcial com suas normas urbanas; o projeto para a definição de Unidades de Atuação Urbanística; e o projeto de Reajuste de Tierras e/ou Integración Inmobiliaria, quando houver interesse em realizar intervenções urbanísticas de reconfiguração da estrutura fundiária.

A etapa [5] implementação e monitoramento, se inicia após a aprovação ou adoção do Plano Parcial e inclui as ações necessárias para realizar seus objetivos, como: as decisões administrativas destinadas a gerar as condições para a participação de entidades públicas, privadas e proprietários na sua execução; a adequação financeira que possibilite o financiamento e a execução da intervenção urbanística proposta; a promoção e divulgação pública com o propósito de garantir as condições de mercado que lhes permitam atingir os objetivos da intervenção urbana proposta; a institucionalização, que visa gerar as condições de coordenação, funcionalidade, eficiência e efetividade no âmbito de entidades públicas e privadas relacionadas à sua execução; e a legalização e conformação das Unidades de Atuação Urbanística que foram definidas pelo Plano Parcial correspondente.

No ordenamento territorial colombiano o Reajuste de Tierras e a Integración Inmobiliaria tem sido útil nos seguintes cenários: em grandes porções de terra que não foram urbanizadas, mas que sua vocação é urbana (nesse caso, o Reajuste de Tierras busca assegurar que todas as propriedades participem equitativamente no processo de urbanização); em áreas de renovação urbana ou em áreas que se pretenda adensar (onde alterando a utilização ou geração de densidades mais elevadas, é necessário reconstruir infraestruturas públicas).

Na Colômbia, o Reajuste de Tierras e a Integración Inmobiliaria são operacionalizados exclusivamente por Plano Parcial com os propósitos de melhoria integral dos espaços urbanos submetidos à sua execução, criando novas infraestruturas; ofertando mais áreas públicas; fomentando a habitação de interesse social; alterando a morfologia urbana; e sobretudo, repartindo encargos e benefícios da transformação urbana; etc.  Os Planos Parciais podem ser implementados para atingir objetivos em duas áreas distintas: [1] nas áreas de Conservação (melhoria integral, renovação urbana e reconstrução); e [2] nas áreas de Desenvolvimento (expansão urbana, melhoria do espaço público).

Para compreender os propósitos de utilização do Reajuste de Tierras e da Integración Inmobiliaria na Colômbia analisemos (ver Quadro 1) 4 Planos Parciais (PP) vigentes: PP Estación Central [RD2] (Bogotá, 2019); PP Gran Manzana Simesa [RD3] (Medellín, 2006); PP La Mina [RD4] (Envigado, 2014); e PP El Royo y El Piloto [RD5] (Santiago de Cali, 2013).



Fonte: Autor com informações fornecidas pela Câmara Municipal de Bogotá, Medellín, Envigado e Santiago de Cali

O Plan Parcial Estación Central, promete trazer muitos benefícios não só para a mobilidade, mas para a vida dos cidadãos de Bogotá. Será uma megaestrutura de uso múltiplo (residencial, comercial, serviços e transporte) com 3 linhas tronco do Metro-TransMilenio conectadas a ela. Após sua conclusão, estima-se que os 70 mil usuários do Metro-TransMilenio que seriam transportados diariamente por esta área teriam acesso a áreas de guarda de bicicletas e estacionamento de veículos de passeio dispostos em 6 pavimentos em subsolo. Em 27 de novembro de 2019, a prefeitura da cidade de Bogotá assinou o contrato de concessão com o consórcio que venceu a licitação para construir e operar o sistema modal. As obras para a construção da Primeira Linha do Metrô de Bogotá (PLMB), 100% elevado, elétrico e automatizado se iniciaram neste ano. Na concessão, que tem 25 anos de prazo, estão previstas obras de viadutos, 16 estações (das quais 10 estarão conectadas ao BRT Transmilênio), 28 áreas de acesso, um pátio de oficina (com 32 hectares) e um centro de controle operacional. As obras de mitigação (complementares) incluem, 19 km de ciclovias, 1,4 milhão de m2 de espaços públicos, e 22,2 km de reconfiguração completa dos corredores viários por onde o metrô passará. Ademais, o consórcio será responsável pelo fornecimento, instalação, testes, comissionamento e manutenção de 30 trens, além de equipamentos e sistemas metroferroviários para a operação do sistema.


Master Plan do PP Estación Central em Bogotá (simulação).
Fonte: Prefeitura de Bogotá

Estação Intermodal do Metro Aéreo de Bogotá (simulação)
Fonte: Prefeitura de Bogotá

O Plan Parcial Gran Manzana Simesa visa combinar usos industriais pesados com projetos habitacionais, uma proposta arriscada, sob muitos pontos de vista, entre eles o ambiental. Foram necessários quase 3 anos de negociações entre incorporadores, industriais, a Comissão Cívica do Bairro Colômbia, equipes técnicas, arquitetos, urbanistas e a Secretaria Municipal de Planejamento. Estas negociações resultaram em 4 diretizes principais: i) a permanência das indústrias de Medellín já instaladas e em funcionamento; ii) usar o Plano Parcial como instrumento de desenvolvimento da área; iii) o Plano Parcial correspondente deveria ser de iniciativa dos empresários; e iv) o uso industrial seria mantido como principal e a adoção dos demais deveriam se compatibilizar com ele.  Atualmente, pode-se afirmar que o Plan Parcial Gran Manzana Simesa é reconhecido como um caso de sucesso da cidade de Medellín e vem se desenvolvendo mediante seus interesses e objetivos. Atualmente, a área integra um conjunto de intervenções de uma antiga área industrial de Medellín mais difundida como Renovación Urbana Ciudad del Río.


Evolução do Plan Parcial Gran Manzana Simesa
Fonte: Slide de Apresentação de Power Point. EBERHARD, María Cristina Rojas; HERRERA, Beatriz Elena Rave. Reajuste de Tierras em Medellín – Colombia. Seminário Internacional Instrumentos Notáveis de Intervenção Urbana. 21 nov. 2013.

O Plan Parcial La Mina, é uma intervenção urbanística operacionalizada na cidade de Envigado, pelo instrumento de gestão territorial Integración Inmobiliária. Este plano tem um propósito bem distinto dos instrumentos de gestão territorial. Diferentemente das demais intervenções analisadas até aqui, esta não está imersa inteiramente em área urbana, mas sim, na borda entre o urbano e o rural, e seu objetivo principal é costurar o tecido urbano objeto da intervenção, com sua envoltória pré-existente, resultando numa região com apenas 2 (dois) usos, habitacional e agrícola. Outra característica distinta dessa operação é o fato de propor que parte da cessão obrigatória, seja efetuada com pagamento em dinheiro, para utilização fora da área de planificação – construção de vias, proteção de áreas ambientais, oferta de zonas verdes (integradas ao sistema de áreas verdes do município). Atualmente, após 6 anos (2014 / 2020) desde o início das atividades do plano, a área de intervenção vem sendo utilizada como refúgio de eco-turismo local e regional. A região é atualmente denominada como “El Vallano, Paraíso de Envigado”.



Proposta de intervenção urbanística – Plan Parcial La Mina
Fonte: Prefeitura de Envigado e periódico El Colombiano

Fotografias atuais da região de El Vallano, Paraíso de Envigado
Fonte: Prefeitura de Envigado e periódico El Colombiano

O Plan Parcial El Royo y El Piloto, busca articular a área de intervenção com as demais propostas de intervenção que se propõem para o centro da cidade de Santiago de Cali e sua periferia, especialmente com os projetos Parque del Río Cali, o Boulevard del Río Cali, o projeto Ciudad Paraíso e o Corredor Verde. Até o presente momento o plano avançou muito pouco. Em 2019 o plano foi modificado para atender uma série de reivindicações solicitadas pela comunidade à Empresa de Renovación Urbana (EMRU). Dentre as complexidades para o desenvolvimento desta intervenção destacam-se as preocupações relativas à mobilidade eficiente (dimensionamento, conectividade e acessibilidade) em virtude do adensamento proposto (aproximadamente de 6,5 mil habitações). Foram solicitadas várias modificações do sistema viário (largura, geometria, semaforização, prolongamento) dentro da área de intervenção e no entorno imediato como: melhoramentos e ampliações das calçadas, implementação de rotas cicloviárias, melhoria da acessibilidade das áreas destinadas às atividades de atendimento à saúde (clínicas, farmácias) e ao lazer (parque urbano proposto junto a orla do rio Cali) por meio de uma estação intermodal. Além destes entraves, a oferta e posicionamento das áreas verdes também foi questionada, assim como a metodologia utilizada para e distribuição equitativa dos encargos e benefícios. Em dezembro de 2019, foi apresentada a nova proposta de formulação do Plan Parcial El Royo y El Piloto.


Master Plan – Plan Parcial El Royo y El Piloto
Fonte: Prefeitura de Santiago de Cali

Master Plan – Plan Parcial El Royo y El Piloto.
Fonte: Prefeitura de Santiago de Cali

A análise dessas 4 intervenções urbanísticas operacionalizadas pela Integración Inmobiliaria nas cidades colombianas de Bogotá, Medellín, Envigado e Santiago de Cali, em comparação com as outras 4 operacionalizadas pelo Reparcelamento nas cidades portuguesas de Vila Nova de Gaia e Cascais (analisadas no artigo anterior) nos permite perceber:

  • que os ‘objetivos’ das intervenções urbanísticas colombianas são mais diversificados que as portuguesas e são acompanhados de ações de proteção ambiental, bem como de preservação e/ou conservação de parte do patrimônio material (edificado);
  • que na Colômbia, as operações urbanísticas de reconfiguração da estrutura fundiária, são desenvolvidas em contextos urbanísticos variados (área central, antiga área industrial, franja urbano-rural);
  • que as escalas das intervenções urbanísticas realizadas na Colômbia, tem uma abrangência territorial substancialmente maior do que as de Portugal;
  • que o número de lotes afetados nas intervenções urbanísticas na Colômbia são maiores que em Portugal e compreendem, inclusive, áreas públicas adjacentes dentro do perímetro das intervenções;
  • que os ‘percentuais de áreas cedidas’ aos municípios, previstos pelas intervenções urbanísticas em Portugal (em média) são (quantitativamente) superiores às colombianas, entretanto, na Colômbia, estas cessões também podem ser feitas fora da área de intervenção ou até mesmo em pecúnia (que poderão ser aplicadas em outras intervenções de interesse da administração pública municipal), assim sendo, equiparam-se (qualitativamente);
  • que as ‘finalidades das áreas cedidas’ à administração pública decorrentes da execução das intervenções urbanísticas na Colômbia resultam em maior retorno à população local do que as executadas em Portugal, em virtude da magnitude destas, bem como do variado rol de destinação que se propõem: concertação e ampliação de traçado viário para funcionamento de modal de grande capacidade; conexão com os subsistemas de vias públicas, de parques lineares, de prestação de serviços públicos e de equipamentos públicos; construção de vias; proteção de áreas ambientais; oferta de zonas verdes;
  • que o rol de ‘funções urbanas admissíveis’ nas intervenções colombianas supera quantitativamente as previstas pelas portuguesas, entretanto, isso pode ser justificado pela abrangência (áreas públicas e privadas) e escala das áreas de intervenção (área da unidade de execução) colombianas serem muito superiores.

Espero com essa trilogia, que trata dos aspectos positivos mais interessantes que podem ser associados à replicação do Reparcelamento no Brasil, ter contribuído para que os leitores percebam o potencial que este instrumento urbanístico possui como ferramenta de combate aos problemas urbanos de espraiamento, periferização, fragmentação e dispersão dos componentes urbanos que afligem as cidades brasileiras e latino-americanas em geral, que resulta no empecilho à mobilidade eficiente, à segurança e à redução da segregação e desigualdade social, trazendo custos crescentes à Administração Pública e produzindo cidades pouco diversas em suas funções.

No próximo artigo abordaremos os conceitos dos principais parâmetros urbanísticos utilizados pela maioria das cidades brasileiras destinados a um ‘pretenso’ controle sobre o parcelamento, uso, ocupação e adensamento do solo urbano.


*A opinião do autor não reflete necessariamente a visão da Brain inteligência estratégica

 

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