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O reparcelamento e o mercado imobiliário em Portugal

17/11/2020, 10:05

Por Orlando Ribeiro

No artigo anterior, O Reparcelamento e o Mercado Imobiliário, vimos que o Reparcelamento é um instrumento urbanístico muito pouco conhecido no Brasil, com enorme potencial transformador que está sendo incorporado por alguns municípios brasileiros com a finalidade de conduzir intervenções urbanísticas de  reconfiguração da estrutura fundiária que resulte concomitantemente: na oferta de novas áreas urbanas para implementação de espaços, e/ou equipamentos, e/ou infraestruturas públicas (ou de interesse público); na oferta de novas unidades imobiliárias (lotes e/ou edificações reserva) a serem comercializadas com a finalidade de financiar, em parte ou integralmente, as obras necessárias para a execução do projeto; em menores parcelas de propriedades privadas (porém mais valorizadas) a serem adjudicadas aos proprietários afetados pelo projeto (dentro ou fora do perímetro de intervenção); e na justa repartição de encargos e benefícios entre os proprietários afetados e envolvidos no projeto.

Para que possamos compreender o potencial que o Reparcelamento possui como instrumento de Política Urbana, precisamos analisar como ele funciona em outros países, uma vez que não é difundido no Brasil. Neste artigo analisaremos como ele vem funcionando em Portugal e no próximo na Colômbia.

Em 2016, juntamente com demais países da União Europeia, Portugal tornou-se signatário do Pacto de Amsterdam (Agenda Urbana da União Europeia); comprometendo-se, prioritariamente, em atuar para: facilitar a inclusão de imigrantes e refugiados no país; melhorar a qualidade do ar no ambiente urbano; erradicar a pobreza; ofertar habitação econômica e de interesse social; desenvolver políticas de incentivo à economia circular; aumentar a oferta de empregos prestigiando as competências locais; desenvolver infraestruturas que mitiguem os impactos das alterações climáticas; promover a transição de matrizes energéticas poluentes por renováveis; fazer uso sustentável do solo por meio de soluções de renaturalização; investir no aprimoramento da mobilidade urbana; promover estratégias de transição digital  para um mercado único; e ainda fazer contratações públicas responsáveis e inovadoras. Portugal ainda se comprometeu com outras agendas globais da ONU como: AGENDA 2030 (2015) – ODS 11, Cidades e Comunidades Sustentáveis; a Declaração de Quito (2016) – HABITAT III, Nova Agenda Urbana; e a Declaração de Kuala Lumpur (2018) – WUF9/CIDADES 2030.

Tais desafios, possuem aspectos horizontais que obrigam os agentes públicos, responsáveis pelo Planejamento Urbano e territorial, a colocar em prática ações que promovam e/ou comtemplem: modelos de governança urbana participativa e supranacional, além de cooperação intermunicipal; modelos de planejamento estratégico mais centrados nos lugares e nas pessoas, articulados com o planejamento regional; abordagens inovadoras, integradas e participativas; mudanças sociais de impactos positivos (equidade de informação, igualdade de gênero, etc.); adaptações às mudanças demográficas e tendências migratórias; adequada provisão de serviços públicos de interesse geral; bem como a valorização de pequenas e médias áreas urbanas por meio de planos de Regeneração Urbana. Parte dessas ações demandam instrumentos urbanísticos que conduzam intervenções urbanísticas de reconfiguração da estrutura fundiária, é aí que se encaixa o Reparcelamento.

A Regeneração Urbana, inclusive, tem sido estimulada, desde 2010, por esforços da Confederação Empresarial de Portugal (CIP) por meio de um programa nacional denominado ‘Fazer acontecer a Regeneração Urbana’. Os pressupostos que orientaram essa iniciativa, entendem a Regeneração Urbana como um movimento que tem potencial para: reanimar a atividade econômica e turística local; em consequência, apoiar a criação de empregos; promover a integração de edifícios devolutos e degradados ao mercado, por meio de políticas de arrendamento, com foco na população jovem; além de  dotar o setor da construção civil de capacitação para um melhor aproveitamento do mercado internacional da regeneração; com o propósito de  melhorar a qualidade de vida das populações nas cidades portuguesas. Desde então, têm sido organizados seminários nacionais e internacionais sobre a temática com o intuito de buscar boas práticas, bem como modelos de intervenção de sucesso em países que possuem experiência e reconhecimento em projetos e processos de regeneração e revitalização urbana que sejam replicáveis no contexto nacional.

Assim como o Brasil, a República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia econômica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. A Constituição Portuguesa (2005) não possui um capítulo específico sobre a Política Urbana, entretanto, alguns artigos tratam de temáticas correlatas ao ‘planejamento’ e ‘ordenamento’ territoriais. Para quem se interessar em se aprofundar um pouco mais sobre o arcabouço legislativo que trata da atual Política Urbana Portuguesa, poderá consultar os seguintes dispositivos legais: o Decreto-Lei n.º 380/1999; o Decreto Regulamentar n.º 11 /2009[RD3]; a Lei n.º 31/2014; e o Decreto-Lei n.º 80/2015.

O Reparcelamento surgiu na legislação urbanística portuguesa em 1999 por meio do Decreto-Lei n.º 380/1999 que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Seu surgimento está diretamente relacionado aos interesses contínuos de ordenamento e/ou reordenamento do território, tradicionalmente (neste país) promovidos e controlados pela Administração Pública, bem como pela ideia de promover alguma sinergia entre agentes privados direta e indiretamente afetados, para que conjuntamente pudessem executar planos de intervenção urbanística de forma mais sistemática.

Em Portugal, a atual ‘Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo’ está definida pela Lei n.º 31/2014. O Reparcelamento é tratado nessa Lei como um instrumento de acolhimento vicinal, de responsabilidade dos municípios, e para vir a ser realizado, deverá estar previsto por meio de um ‘Plano de Pormenor’ aprovado pelo programa de planejamento local e contemplando minimamente:

  • a definição e a caracterização da área de intervenção, identificando e delimitando os valores culturais e a informação arqueológica contida no solo e no subsolo, os valores paisagísticos e naturais a proteger, bem como todas as infraestruturas relevantes para o seu desenvolvimento;
  • as intervenções urbanísticas de transformação da estrutura fundiária preconizadas;
  • a definição das regras relativas às obras de urbanização;
  • o desenho urbano, exprimindo a definição dos espaços públicos, incluindo os espaços de circulação viária, de circulação de pedestres e de estacionamento, bem como o respectivo tratamento, a localização de equipamentos e zonas verdes, os alinhamentos, as implantações, a modelagem do terreno e a distribuição volumétrica;
  • os parâmetros urbanísticos de uso e ocupação de solo, densidade máxima de unidades imobiliárias, número de pavimentos e altura máxima das edificações;
  • as infraestruturas e serem implantadas com delimitação objetiva das áreas que lhe são afetas;
  • as regras para a regulamentação das edificações, incluindo os critérios de inserção urbanística, o dimensionamento dos equipamentos de utilização coletiva, bem como a respectiva localização, no caso dos equipamentos públicos;
  • a identificação dos sistemas de execução do plano, do prazo e programação dos investimentos públicos associados e sua articulação com os investimentos privados;
  • bem como o necessário contrato de urbanização, que regula a relação entre proprietários afetados, município e entidades interessadas nestas intervenções.

Em Portugal, existem 2 modalidades distintas de propositura de Operações de Reparcelamento. As de ‘iniciativa particular’ e as de ‘iniciativa da Câmara Municipal’. Independente de quem venha a propor a utilização do Reparcelamento para conduzir intervenções urbanísticas de Reparcelamento haverá a ‘ponderação dos interesses públicos e privados em operações de ordenamento territorial’.

O Reparcelamento tem sido utilizado em solo português como um mecanismo de extensão urbana, caracterizada pela ampliação de áreas urbanas consolidadas sobre áreas de urbanização programada definidas pelo Planejamento Urbano local. Entretanto, Portugal terá que estar com todos os Planos Diretores revisados até 2022. E a tendência é que esses espaços de expansão urbana, atualmente considerados excessivos, se reduzam ao máximo. Nesse novo cenário, o Reparcelamento deverá ser utilizado mais como um mecanismo de reconfiguração do solo em locais que haja uma reclassificação do solo, do que, um instrumento de expansão urbana, como tem sido mais empregado até o presente momento.

O Reparcelamento também tem sido aplicado nos seguintes cenários: em zonas que estão dentro de centros urbanos, e que por algum motivo nunca foram parcelados e encontram-se envoltos por áreas urbanas consolidadas e desenvolvidas, e que sofrem pressão em momentos de pujança econômica-urbanística; na reorganização das situações de áreas deterioradas e degradadas como bairros sociais e antigas zonas industriais, que se querem reformular; e também em áreas que querem se reformular em termos de uso, ou de conceito.

Para compreender os propósitos de utilização do Reparcelamento em Portugal, analisemos quatro Operações de Reparcelamento. Duas na cidade de Vila Nova de Gaia: Freguesia de Canindelo (2017) e Freguesias de Gulpilhares e Valadares (2015). E duas na cidade de Cascais: Quarteirão da Praça de Touros (2017) e Entrada Nascente de Cascais (2017).

Fonte: Autor com informações fornecidas pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia e Cascais

A  Operação de Reparcelamento da Freguesia de Canindelo foi concluída em 2019 e resultou em um  novo equipamento desportivo  – Estádio Manoel Marques Gomes – para o Sport Clube de Canindelo, e foi resultado de uma parceria entre a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, a Junta de Freguesia de Canindelo e a empresa Mercadona (Rede de Supermercados), que viu nesta freguesia a possibilidade de implementar sua política de responsabilidade social empresarial, beneficiando cerca de 250 crianças e jovens que fazem a sua formação desportiva neste estádio têm agora melhores condições para a prática de exercício físico. Em 2 de julho de 2019, a Rede de Supermercados espanhola Mercadona inaugurou sua primeira loja em Portugal, exatamente no terreno ao lado do estádio do Sport Clube do Canindelo, finalizando a operação.


Estádio do Sport Clube de Canindelo (Vila Nova de Gaia).
Fonte: Prefeitura de Vila Nova de Gaia

Loja da Rede Espanhola Mercadona no Canindelo.
Fonte: Prefeitura de Vila Nova de Gaia

A Operação de Reparcelamento Freguesias de Gulpilhares e Valadares ainda não foi iniciada. O motivo desta inércia se atribui aos elevados valores das taxas municipais impostas aos proprietários para os licenciamentos e obtenção dos alvarás de loteamento no município.

A Operação de Reparcelamento Quarteirão da Praça de Touros está em pleno funcionamento. Já estão sendo comercializadas as últimas unidades do complexo habitacional de luxo denominado ‘ONE Linving’ que será edificado a partir de 2021 na antiga Praça de Touros da cidade, demolida em virtude do fim as touradas, e que por este motivo, passou a ter negligenciada sua manutenção, resultando num enorme complexo edilício obsoleto.


Praça de Touros de Cascais antes da demolição.
Fonte: Prefeitura de Cascais
Empreendimento Imobiliário ONE Living.
Fonte: Fonte: Prefeitura de Cascais

A obras da Operação de Reparcelamento Entrada Nascente de Cascais estão bem adiantadas, a previsão de conclusão é para 2022. O projeto arquitetônico do complexo multiuso foi denominado ‘Bayview Cascais’ e contempla: uma fachada principal ajardinada (jardim vertical); um jardim público junto à Avenida Marginal; um conjunto residencial com 6 edificações, com cerca de 150 apartamentos; além do novo Mercado Jumbo (antigo ocupante), incluindo a zona de carga e descarga, laboratórios, escritórios, áreas técnicas, praça de alimentação, galeria comercial e um estacionamento enterrado (em subsolo) para 600 vagas.

Proposta de ocupação Bayview Cascais.
Fonte: Prefeitura de Cascais
Bayview Cascais – Evolução de obra setembro de 2020.
Fonte: Prefeitura de Cascais

 

A análise dessas 4 Operações de Reparcelamento em Portugal nos permite afirmar que as intervenções urbanísticas propostas, sejam aquelas de iniciativa pública (Sistema de Cooperação) ou privada (Sistema de Iniciativa dos Interessados) possuem algumas características comuns como:

  • o perímetro da intervenção não extrapola a quadra, embora beneficie seu entorno imediato por meio da previsão de áreas cedidas ao município (utilizada para implementação de áreas e equipamentos de uso público);
  • a estratégia de ocupação preferida é a quadra aberta de uso misto, proposta em 3 das  4 intervenções;
  • a escala da intervenção se equipara a um empreendimento imobiliário de grande porte, o que de certa forma justifica (em parte) a celeridade com que se concretizam as operações;
  • as transformações urbanísticas caracterizam-se por iniciativas de conversão do estoque imobiliário obsoleto por uma nova ocupação, mais adequadas à sua localização e contexto atual; e
  • as intervenções propostas pela iniciativa pública (Sistema de Cooperação) enfrentam barreiras econômicas para sua efetivação, enquanto as de iniciativa privada (Sistema de Iniciativa dos Interessados) são mais articuladas e céleres.

No próximo artigo vamos entender como funciona o Reparcelamento na Colômbia. Lá esse instrumento denomina-se de Reajuste de Tierras e/ou Integración Inmobiliaria.

*A opinião do autor não reflete necessariamente a visão da Brain inteligência estratégica

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